Flere av WTOs medlemsland jobber for at det skal lages en handelsavtale med det uttalte målet å fjerne subsidier til ulovlig, uregulert og urapportert (IUU) marint fiske, samt subsidier til overkapasitet som kan føre til globalt overfiske.
Målet for disse WTO-landene er at det signeres en avtale om fiskerisubsidier på WTOs 11. ministerkonferanse i Buenos Aires 10-13 desember 2017. Det har også kommet opp forslag om at fiskerisubsidiene skal underlegges WTOs generelle prinsipper om ikke-diskriminering og at politiske tiltak skal være minst mulig handelshindrende. Hva WTO skal vedta er høyst uklart.
Institusjonelt vil det være en fare for at fiskeripolitikken og retten til å drive næringsfiske flyttes fra nasjonal forvaltning og havrett til handelsrett.
Avtaleforhandlinger i WTO – og tolkning av avtaler – er dynamiske. En WTO avtale på fiskerisubsidier kan få innvirkning på alle de politiske virkemidler som skal sikre forvaltning av marine ressurser, politikkområdet i Havretten, regionale forvaltningsavtaler, sikring av kystfiskere og kystsamfunns tilgang til ressurser og arbeidsplasser. Dette er fordi fiskeripolitikken vil legges inn i handlingsrommet for hva som er lov og ikke lov av fiskerisubsidier, og muligens også WTO-prinsipper om ikkediskriminering og nasjonal behandling, som innskrenker muligheten til å gi fordeler til norske fiskere over utenlandske.
Sentralt i usikkerheten om hva en mulig avtale på fiskerisubsidier skal innebære ligger i at fiskerisubsidier ikke er definert i WTO (1) . Det finnes heller ikke konsekvente definisjoner i FN eller i OECD. I følge FAOs tekniske dokument på fiskerisubsidier, er «fiskerisubsidier hva hvert land definerer de som»3 . Men det kan inkludere alt fra drivstoffsubsidier og subsidier til fiskefartøy som fører til overkapasitet i fiskeflåten til at kvoter deles ut gratis, mot at fangsten leveres til mottak på land, og finansiering av tiltak for å øke sikkerhet og bedre utnyttelse av ressursene.
Råfiskloven, Deltakerloven, kvotefordeling mellom trålere og kystfiskere, lokal leveringsplikt, forskningsbaserte kvoter, fiskekvote som følger båten og gis til aktive fiskere bosatt i Norge, er eksempler på politikk som er utviklet for å sikre demokratisk kontroll og fordeling av fellesskapets ressurser.
Tross liberalisering, i dag representerer fiskeflåten under 11 m samlet sirka 80 % av landets fiskeflåte og fiskere, og det meste av fiskerisamfunn langs kysten. Dette er sårbare aktører som fort kan undergraves dersom handelsregulering skal styre virkemiddelbruken.
Forhandlinger om forbud mot fiskerisubsidier i WTO
Informasjon fra forhandlingene i slutten av oktober 2017 viser at det i WTO jobbes i et uformelt dokument som sammenfatter de ulike forslagene som har kommet fra medlemsland. Det eneste det er enighet om er at en eventuell avtale bare skal gjelde fiske på marine bestander. Ikke oppdrett og ikke ferskvannsfiske, samt at verden bør bli kvitt overfiske og IUU. På alle andre områder er det uenighet om definisjoner og innhold. Samtidig er det ikke rom for problematisering eller å ta hensyn til hva en standardisert tilnærming betyr for mangfoldet i havets økosystemer og lokal forvaltning av disse, og rollen til fiskeriene i lokalsamfunn.
Uenigheter om definisjoner:
- Hva skal defineres som fiskerisubsidier?
- Hva er fiske? (se tabell 1)
- Hva er et fiskefartøy? (se tabell 1)
- Hvilke land skal reglene gjelde for?
- Hvilke geografiske områder skal forbudene gjelde for?
- Hvordan rapportere Illegal uregulert og ulovlig fiske (IUU)
- Hva skal IUU omfatte?
- Transparans og bøtelegging av land som er for seint ut med å rapportere til WTO (subsidier, IUU og hvilke fartøy som er engasjert i IUU).
De virkelige spørsmål som ikke er del av WTOs anliggende, samtidig som det er avgjørende for en helhetlig forvaltning er:
- Avtaler under WTO vil i utgangspunktet bety at hovedprinsippene til WTO kommer til å gjelde, det vil si likebehandling/ikke-diskriminering, og at unntak og nasjonal politikk skal være så lite handelshindrende som mulig. Det vil føre til et konstant press på nasjonal politikk og forvaltning.
- Fiske med småskala fartøy, kystfiske og passive redskap, som overalt utgjør den klart største andelen av fiskeflåten i kyststater og den minste belastning på fiskebestandene, er ikke ekskludert eller ivaretatt. For utviklingsland kan det true mattilgang for de aller fattigste.
- Hvem som skal betale og forvalte oversikten over bestander og overfiske, og hvordan sikre håndheving av lovbrudd (hovedparten av IUU foregår i Afrika, det er ikke afrikanske fartøy som står for det ulovlige fisket, afrikanske land har liten kapasitet til å regulere, overvåke og sanksjonere).
- Dynamikken i forhandlinger og tvisteløsning, har en tendens til å begrense politisk handlingsrom for nødvendig og fleksibel politikk.
- Vil det samme skje som i jordbruksavtalen i WTO, der industrilandene har sikret seg unntak eller mulighet til å flytte sine subsidier til nye og lovlige kategorier, mens utviklingslandene hindres i å utvikle ny nødvendig politikk i sine økonomiske soner?
- Forhold til Havrettstraktaten og regionale forvaltningsregimer, og legitim forvaltning.
- Biologien og næringskjedene i havet, der bestandene også er påvirket av klima, havstrømmer og forurensing er dynamiske og lite kjente, og vil kreve raskere tilpasninger og lovgiving enn det konkurranseperspektivet i WTO kan levere.
Hvilke begrensninger foreslås i WTO-avtalen?
Flere av dagens forslag krever et skille mellom landenes maritime økonomiske soner (200 nautiske mil fra kysten) og åpent hav (Havrettstraktatens definisjoner). Afrika, Karibien, og Stillehavslandene (ACP-gruppa) mener eventuelle forbud bør gjelde subsidier som hovedsakelig går til storskala industrielt fiske utenfor medlemmenes økonomiske soner. ACP forslaget unntar ikke all fiske i landenes økonomiske soner, men unntar egne fiskere og fartøy i egen økonomiske sone. India har et «kompromissforslag» om at utviklingsland kan tillates å gi subsidier til fiske i deres egne territorielle hav (12 nautiske mil, 22.2 km fra kysten). EU ser også på en slik differensiering, men bare for subsidier til overfiske (som altså er dårlig definert). USA vil ha et forbud mot subsidier til overfiske uten unntak (2)
De minst utviklede landene vil ha unntak for utviklingsland og mener ingen utviklingsland skal ha forbud mot å starte opp eller opprettholde subsidier til fiske. I alle forslagene om et skille mellom økonomiske soner og åpent hav, vil ikke dette skillet gjelde på subsidier til IUU-fiske og overfiske (3)
WTO-regler på subsidier i fiskeriene kan fremme en utvikling vi ikke ønsker.
Per i dag vet vi ikke om det legges opp til at en WTO-avtale skal forby støtteordninger og gratis kvoter til småskala, og tradisjonelle fiskere. Ved ikke å spesifikt ekskludere disse, er faren at forbud også vil kunne ramme hele denne samfunnssektoren. Et slik forbud, nå eller i framtiden, vil kunne ramme kystfiskere hardt, og spesielt påvirke mattilgang i mange kystsamfunn i utviklingslandene.
- Institusjonelt vil det være en fare for at fiskeripolitikken og retten til å drive fiske flyttes fra nasjonal forvaltning og havrett til handelsrett.
- Problemene med overfiske og fiske av ulovlig og uregulert fiske er temaer som håndteres i FN, utenfor WTO. Det er ikke sikkert at en WTO avtale vil løse problemet med overfiske.
- Dynamikken i WTO har grunnleggende et konkurransefokus, så selv om det kan være gode element i en slik avtale, er WTO ikke rett forum for et slikt arbeid.
- Det er svært viktig å unngå en WTO- avtale mot fiskerisubsidier som forbyr en type forvaltning som vi har hatt i norsk fiskeripolitikk opp gjennom historien som har sikra ressursforvaltning, lønnsomhet, bosetting og fordeling og som av mange er vurdert som (et av) verdens beste forvaltningsregimer.
I tilfelle det settes i verk forhandlinger i WTO bør følgende retningslinjer gjelde:
- Alle forslag om «frysklausuler» må avvises, da dette er problematisk for fremtidig regulering. Frysklausul er spesielt problematisk for utviklingsland siden det kan tillate at utviklede land fortsetter med store subsidieprogrammer, mens utviklingsland ikke kan starte opp slike programmer.
- Småskala og tradisjonelle fiskere og passive fangstmetoder/redskap må unntas forbudene.
Noter:
1. Subsidier er derimot definert i GATT- avtalen (generalavtalen på handel og toll) og SCM-avtalen (avtalen om subsidier og utjevningstiltak).
2. Inside US trade, U.S. weighs in on WTO fisheries talks, calls for exception-free ban on subsidies. October 3, 2017.
3. South Centre, Analytical Note, The WTOs fisheries subsidies negotiations, July 2017: https://www.southcentre.int/wp...
