Handelskampanjen

Handelskampanjen

Suverenitet i EUs krisetid

195 land i verden og deres flag

Skal vi vanne ut suverenitetsbegrepet en gang for alle? Denne kronikken starter en debatt om hvorvidt en internasjonal avtale kan bankes gjennom med vanlig flertall eller 3/4-flertall i Stortinget

Hvor mye makt skal Stortinget gi fra seg? Spørsmål om politisk suverenitet er en sentral del av globaliseringen, på godt og på vondt. Brexit var intet unntak. Bernt Hagtvedt konkluderer friskt i sitt innlegg i Aftenposten 2. februar: «Suverenitet er internasjonale avtaler», skriver han.

Stortinget kan miste makt, men politikerne skal bestemme når det skal skje, for eksempel hvis Norge skal bli en del av en internasjonal avtale. Til å avgjøre spørsmål om såkalt suverenitetsavståelse har vi to paragrafer i Grunnloven. Den ene sier at Stortinget kan vedta suverenitetsavståelse med alminnelig flertall (§26). Den andre paragrafen krever tre-fjerdedelers flertall (§115).

Halvparten eller tre-fjerdedeler? Forskjellen på de to i dag er dagen mindretallsregjering pluss et parti, og dagens mindretallsregjering pluss både Frp og Ap. For å få lov til å følge det første alternativet, må den aktuelle internasjonale avtalen defineres som «lite inngripende». Læren om «lite inngripende myndighetsoverføring» er ulovfestet rett. Det finnes ikke kriterier eller lovverk som avgjør når en avtale kan defineres som «lite inngripende». Ulovfestet rett betyr at noe har blitt etablert gjennom praksis over tid.

For 57 år siden skulle en enslig jurist legge føring på hvordan Stortinget få lov til å gi fra seg politisk makt. Mens sporene etter ham har støvet ned, blir det norske demokratiet svekket.

Praksisen er som følger. I 1963 publiserer Carl August Fleischer en artikkel i tidsskriftet Jussens Venner. Der skriver han for første gang at det ikke skal være meningen at paragrafen som krever tre-fjerdedelers flertall skal brukes ved «bagatellmessige myndighetsoverføringer». Fleischers behandling av læren var grundig og utførlig, og i ettertid av hans behandling var det ingen jurister som gjorde en større rettsvitenskapelig analyse av den.

Mangelen på senere juridiske innspill kan tolkes som at det juridiske fellesskap slutter seg til Fleischers standpunkt. Flere toneangivende jurister sluttet seg til Fleischer. Myndighetene likeså. Da Norge ble medlem av EØS og Schengen-avtalen på starten av 90-tallet, la Utenriksdepartementet Fleischers formuleringer til grunn uten nærmere redegjørelse.

Den gjennomgående tendensen til å definere noe som «lite inngripende» har ført til at Stortinget selv har vedtatt flere innstillinger og lovforslag som viser til Fleischer. Stortingets egen vurdering av konstitusjonelle spørsmål er en tungtveiende kilde på statsrettens område, som har ført til en selvforsterkende effekt. Stortingets praksis bygger opp et rettskildegrunnlag for den samme praksisen.

Avgjørelsene om man skal bruke den ene eller den andre paragrafen er basert på politisk skjønn. Dermed har man havnet i en situasjon hvor halve Stortinget har bestemt at halve Stortinget kan legge ugjenkallelige føringer for framtidige folkevalgte.

I tillegg til de konstitusjonelle og politiske konsekvensene, har denne dynamikken også demokratiske følger. Folkevalgte har nemlig en interesse av å dysse ned politiske saker som er i grenseland, nettopp for å få dem vedtatt med alminnelig flertall. Jo større debatt, jo større sjanse for at noen vil kreve et større flertall i Stortinget. Partiene får et incentiv til å dysse ned debatten og definere avtaler som «lite inngripende». «Ingenting å se her», vil de si, for å unngå å behøve tre-fjerdedelers flertall.

Mange handelsavtaler beveger seg i grenselandet av hva som er en betydelig suverenitetsavståelse, og hva som kan regnes som en politisk-økonomisk avveining av fordeler og ulemper. Norge har sterke eksportinteresser, og det er naturlig å veie dette opp mot andre lands tilgang til det norske markedet. Med økende globalisering er det nye konstitusjonelle spørsmål som tvinger seg på.

Når vi tidligere har snakket om suverenitetsavståelse og myndighetsoverføring, har det vært diskusjoner om de formelle overføringene av utøvende eller lovgivende makt, gjerne gjennom EØS-avtalen. Men slik handelsavtalene utvikler seg, ser vi en annen form for suverenitetsavståelse enn den formelle.

For noen år siden deltok Norge i forhandlinger om en omdiskutert handelsavtale om tjenester, TISA-avtalen. Avtalen hadde blant annet en såkalt «frys»-klausul. «Frys»-klausulen innebar at Norge forpliktet seg til å fryse graden av offentlige tjenestetilbud på det nivået de hadde ved signering av avtalen. Unntak fra regelen måtte føres opp på en egen liste.

Et lite, praktisk eksempel: Solberg-regjeringen ville låse politikken for tannhelsetjenester i avtalen. Etter at forhandlingene startet, ble tannhelse plutselig en aktuell debatt i Norge, og flere partier vurderer offentlig finansiering av tannhelsetjenester som en viktig reform etter neste stortingsvalg. Hadde avtalen blitt signert, hadde den ført til en betydelig innskrenking av lovgivende makt i Norge. Forhandlingene brøt heldigvis sammen etter mange år med drakamp.

Fordi man i handelsavtaler ikke overfører myndighet fra et nasjonalt organ til et internasjonalt organ, foregår det ikke en formell suverenitetsavståelse. Dette bidrar til at det mangler juridiske vurderinger av innskrenkingen av lovgivende myndighet, og gjør den rettslige situasjonen for handelsavtaler særlig utfordrende.

Det finnes flere eksempler, utover handelspolitikken. ACER-avtalen ble et basketak, hvor debatten ble ødelagt av uenigheter om hvor inngripende den var (og resulterte i Aps omdiskuterte kravliste).

Hvordan Bernt Hagtvet kan mene at «suverenitet er internasjonale avtaler», er ubegripelig, i ordets rette forstand. Vi vil gjerne at han utdyper. Da kan han også benytte muligheten til å se påstanden i lys av problemene i grunnloven.

Partiene som er komfortabel med innskrenkingen som kommer med internasjonale avtaler har en interesse i å avklare de konstitusjonelle sidene med hvordan slike avtaler blir vedtatt i Stortinget. Slik får man mer tid og større trygghet til å diskutere politikken i avtalene. Spillereglene må være avklart før kampen starter. Stortingets representanter bør ønske en diskusjon om Grunnloven velkommen. Vi forventer at Bernt Hagtvedt blir med på den.

 

Skrevet av Petter Slaatrem Titland, styremedlem i Handelskampanjen og
Martine Kopstad Floeng, leder i Attac

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Kronikken er basert på en rapport utarbeida for Handelskampanjen på temaet suverenitet og internasjonale avtaler, av Marthe Archer Røraas - «Bagatellmessige overføringer» Handelsavtaler og demokratisk suverenitet, 2019

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Flere nyheter

Kontakt

Handelskampanjen
Postadresse:
Handelskampanjen c/o Utviklingsfondet
Mariboes Gate 8, 0183 Oslo


.(JavaScript must be enabled to view this email address)